青海牧区双语教育发展问题研究报告
完玛冷智
[摘要] 本文将共时和历时、典型调查和综合分析相结合,回顾了青海藏族现代教育的百年发展历程,综合分析了目前藏族牧区的教育教学现状和趋势,剖析了当前青海牧区藏汉双语教育面临的困难和突出问题,并从把握特色、瞄准关键、夯实基础、务实创新和突出效益等五个方面提出了对策。
[关键词] 藏汉双语；双语教育；双语教学；问题；对策
青海是全国少数民族人口比例很高的省份（只有西藏、新疆的少数民族人口比例高于青海），省内百分之九十的地方是藏族自治地方。省内有5个世居少数民族，除了回族村社多用汉语、部分地区用藏语外，其他4个民族通用本民族语言。藏族、蒙古族有自己的语言和文字。农村牧区基本上没有汉语环境，中小学实行藏（蒙）汉双语教育。土族和撒拉族分布在农村，有语言而无文字，部分地区尚需用本民族语言辅助教学。
青海也是全国四大牧区之一，以牧为主、农牧相兼，形成了城乡、农牧交叉发展的城镇、农村和牧区三元结构。全省有38个县，其中牧区县24个（14个为青南纯牧区县），有180个乡镇、1,134个村（牧）委会，分布在5个藏族自治州和1个蒙藏自治州，主要属于青南和环湖两种自然类型区。另外，省内部分农业县市也分布着牧业乡镇，如黄南州尖扎县尖扎滩乡、海南州贵德县常牧乡、海北州门源县皇城乡、海西州格尔木市唐古拉山镇、海东地区互助县巴扎藏族乡、循化县刚察藏族乡，西宁市湟源县日月藏族乡等。这些牧区，所使用的语言完全是民族语言，是典型的单一语言使用区。这是研究牧区双语教育的语言环境和文化基础。这与部分城镇和散杂居地区使用双语，形成双语教育的基础和前提，是完全有别的。
可以看出，青海的牧区涉及纯牧业区、牧区县、半农半牧区、部分农业县域内的局部牧区这4种类型。青海的城镇、农村和牧区三元结构以及牧区自身的这些不同类型，构成了青海牧区教育的客观现实基础。而牧区语言生活、语言环境、文化传统和社会背景的差异性，是推广双语教育的决定性因素，也是牧区选择教育模式、教学模式和新一代培养模式的基础。从语言生活和文化传统的社会基础看，牧区城镇的民族交融和文化交流程度深，双语化水平高，双语教育推广的前提基本成熟（除生态移民、定居牧民等）；半农半牧区和农业县的局部牧区，社会发育程度高于纯牧区，双语教育推广有一定的外围支撑和环境条件；而牧区县尤其是纯牧区，民族构成、生活方式、语言使用和文化传统等具有单一性特点（如玉树州治多县全县97.8%的人口是藏族，共29,397人，而汉族和其他民族只有655人，且多在城镇），基本上是藏族，人们说藏语、信佛教、过游牧生活，双语教育推广的难度相对较大。研究青海牧区双语教育，务必要基于这些社会基础和环境前提。
一、青海牧区双语教育的发展历程和总体趋势
青海的现代学校教育经历了100年，起步晚，困难多，发展慢，尤其是牧区教育特殊、复杂，而双语教育则是青海教育的重点和难点。青海的双语教育既是个体问题，也是群体问题，既要体现以人为本的核心要求，也要符合全面协调可持续发展的基本要求。可以说，现阶段青海牧区双语教育发展问题，是关系到青海藏区跨越式发展和长治久安的重大问题，对一个多民族聚居、藏族分布广泛的地区具有重要的政治意义和战略意义。回顾这百年青海的教育发展历程，青海初步摸索出了一条群众认可、效益明显、符合实际、具有地方特点的双语教育之路。这个过程总体上经历了四个重要阶段：
第一阶段：传统的寺院教育阶段。从历史上看，基于藏区传统的寺院教育，以大小五明和五部大论为主要教学内容，以藏语为教学语言，同时教授其他民族语言(主要是梵文，不少高僧也通汉语、蒙古语和满语)，历史较为悠久。应当说寺院教育造就了传统意义上的藏区文明。
第二阶段：学校双语教育起步阶段。1910年（宣统二年），青海蒙藩学堂建立，青海藏族、蒙古族现代学校教育正式起步。民国时期学校教育有所加强，主要集中在西宁市周边地区和玉树结古镇。藏汉双语教育初见成效，但学校和学生数量有限，且要求学生入学须取汉语名子（叫“官名”）。现代学校的建立，彻底改变了青海历史上寺院教育一统天下的局面，突破了以五明文化为主导的课程传统。但此阶段寺院教育依然持续发展。
第三阶段：双语教育曲折发展阶段。青海解放后，各地陆续建立马背学校、帐房学校、村社小学等，牧区教育正式起步，学校教育得到发展，并从1950年起编译出版部分汉文藏文双语对照初小课本，重点培养民族干部，服务藏区建政。从上世纪60年代起，青海建立寄宿制学校，探索建立适合藏区、牧区特色的办学路子。而文革期间，青海则基本禁止民族语文教学。后重新落实政策，并在高校设立民族部、民族班和预科，加强双语教育，还以各州民族师范为基地，为当地培养了大批双语人才。
第四阶段：双语教育探索改进阶段。从20世纪90年代起，青海藏汉双语教育长足发展，探索建立了适合不同区域、不同语言人群的两类双语教学模式，逐步建立了一支具有藏语汉语两种语言教学能力的规模化师资队伍，基本建立了较为完善的各课程民族文字教材体系和从小学、中学到高校的双语教育体系。
当前，青海的藏区教育整体上呈现为普通教育（城镇中不设民族语课的汉语学校教育）、双语教育（分为两类模式的藏[蒙]语汉语双语学校教育）和寺院教育三者并行或交叉发展的格局。截至2010年，全省藏语汉语双语学校582所（其中小学510所、中学69所），双语教师8,391人（其中大专以上学历的占80％），在校双语生194,521人（其中小学137,540人、中学55,813人）。民族高考生由2001年的6,058人增加到2009年的11,356人。 省内3所高校和部分职业学校设有一部分双语理科专业，培养藏区急需的双语人才，主要是培养教师、医务人员、基层干部、草原生态和畜牧兽医人才、技能型人才等。与以往相比，青海牧区双语教育呈现出以几个主要趋势：
第一，投入逐年增加。青海虽然财政困难，但逐年增加民族教育经费，2009年达10.92亿元，比2001年增加7.4亿元。全面落实“两免一补”政策，且寄宿生年均补助达1,200～1,500元，尽一切努力，完成“两基”任务，其中，2010年海南州同德县，黄南州泽库县，果洛州班玛县、甘德县、达日县，玉树州杂多县、治多县、囊谦县、曲麻莱县等9个县完成了“两基”任务。这些对普及教育、提高教育质量、巩固教育成果起到了积极的作用。
第二、质量大幅提高。双语教学体系不断完善，教学质量不断提升，农牧区教育普及率、儿童入学率、升学率不断提高。截至2010年10月，共有38个县（市、区）实现“两基”，人口覆盖率达94％（藏区为81.8％），青壮年非文盲率达到96％，全省义务教育进入了全面普及的历史新阶段。“民考民”本科录取分数线由2001年的200分，提高到2009年的312分，高等教育毛入学率达到26.17％，高于全国1.97个百分点，并建有若干个硕士点、博士点，开启了青海高等教育发展的新历程。
第三、模式趋于定型。经不断研究、反复实践、长期总结，藏区双语教学从自发多样，逐步规范化、体系化，并在上世纪80年代初步确立了两类基本教学模式，采用不同的课程标准和教材等，各地及各学校根据当地群众意愿、当地语言环境、学生语言习惯和能力等，自由选择。两类基本教学模式为：在以使用民族语为主的农牧区，以藏语为教学语言，单设汉语课程（称“一类模式”）；在东部散杂居地区以及其他汉语环境较好的学校，以汉语为教学语言，单设藏语课程（称“二类模式”）。也有一些学校，根据师资，部分课程用汉语教学、部分课程用藏语教学。
第四，规模得到优化。从解放初尤其改革开放以来，牧区办学形式经历了从分散到相对集中，再到规模办学的发展过程。从2000年起调整学校布局，全省中小学由3,887所调减到2007年的3,222所。从2008年起加大调整力度，当年调减175所，2009年调减551所，为2,496所。
第五，寄宿制基本普及。作为适合农牧区的特色办学形式，寄宿制学校从上世纪60年代诞生起，逐步在农村牧区得到普及。截至2009年底，在全省农村牧区69所完全中学、13所高级中学、300所初级中学（含九年一贯制，下同）、1,978所小学（另有302个农牧区教学点）中，实行寄宿制的完全中学和高级中学68所、初级中学197所、小学424所，基本遍及全省所有牧区。
第六，教材形成体系。从1982年以来，省上加大各课程教材编译出版力度，编译出版了基础教育阶段民族学校三套不同版本的双语教科书、教参、教辅材料，推出各类教材及用书近1,600个品种，形成了较为完整的基础教育双语教材体系。供全国藏区学校选用的藏文教材涵盖18种课程，品种达623种，青海每年的使用量已接近400万册，使用学校包括全国藏区的3,000多所民族中小学，受益学生达82万之多，社会效益十分显著。目前可供选用的各课程藏文编译教材有中小学的509个品种，基本实现了与课程配套、同步供书的目标（教辅材料、学生练习、课外读物等尚不能满足需要），基本做到基础教育阶段“配套建设、同步供书、课前到书、人手一册”，正在逐步编译完善学前教材、高校相关专业教材。尤其是近五年，青海编译藏文教材240种3,274.78万字，包括课本、教师教学用书、同步练习册、假期作业、实验报告等，品种齐全，质量不断提高。
第七，普遍加强汉语教学。从上世纪80年代起，在广大牧区开始推广汉语教学。2000年前后，编写、采用适合藏区学生、符合第二语言教学要求的汉语教材，汉语课由小学三年级提前到一年级，课时由原来的每周四五个课时增至六至八个课时。同中考、高考挂钩，推行少数民族汉语水平等级考试（即MHK），2008年参加汉语水平三级考试的有2,857人，参加二级考试的有4,006人，参考人数逐年增加。并通过采用《汉语会话》录音教材、双语版《汉字宫》视频教材，开设汉语会话课等形式，加强对少数民族学生的汉语教学。现已确定学前两年藏语汉语双语教育计划，正制订方案，落实措施。
第八，招考逐步完善。高考、中考分别从2003年、2005年开始，针对双语学生提供非语言类各课程的藏汉文对照试卷，允许学生用任何一种文字答卷。在2007年高考中使用藏汉文对照试卷的考生2,237人，占藏族考生的40.9％。当年本科录取分数线312分，比2000年提高了112分。建立实施了双语会考制度。
第九，双语学校及学生总量趋于减少。随着“两基”攻坚和教育普及，全省在校生人数虽然从2000年的72.94万人，增加到2009年的85.59万人，净增12.65万人，主要是牧区学生人数大幅增加，入学率迅速提高，但是，由于青海的城镇化速度加快、学校布局调整和学生自发转移等，不论是实行双语教学的学校，还是接受双语教学的学生，总体上都趋于减少，如2010年，双语学校比上年度减少195所，双语小学生比上年度减少6,038人。
二、青海牧区双语教育面临的困难和突出问题
青海民族教育的关键是农牧区教育，难点是双语教育。制约青海民族教育可持续发展的突出问题是双语师资队伍建设、教学质量、教育效益和学校布局，民族教育表现出“三差”——质量差、条件差、效益差，不均衡、大差距、无出路三个问题突出。
（一）教师问题是制约牧区双语教育的瓶颈。
教育，关键在教师。这几年，农村师资紧缺的问题得到普遍重视，通过实施农村教师特岗计划等措施，问题开始逐步缓解。但民族地区尤其牧区的双语教育，教师问题最为迫切和关键，也是长期受地方财力、编制等影响而得不到解决的难点。不少地区的学校建得宽敞明亮，却缺乏数量足够、质量过硬的师资，群众描述为“有个好厨房，但缺好厨师、好饭菜”。问题主要包括：
1.教师数量严重不足。全省各地尤其是牧区普遍缺少双语教师。据统计，全省目前教师缺编7200多人。实际需求可能还大于这个数字，如玉树州各县若要“两基”标准，教师缺编3411人以上，有些小学的师生比1∶60，杂多县师生比为1∶44，全国罕见。教师不足，导致大班现象普遍（玉树州最多的班有127名学生）。条件最好的牧区双语学校之一海北州西海寄校，按师生比标准，仅双语教师就缺编34人。
2.教师队伍结构不平衡。在教师结构上，汉语文、藏语文和数学教师为多，有关部门普查的66所民族中小学的427名专任教师中，315名为文科教师，只有157名是理科教师，且掌握两种语言的只有41人，仅为教师总数的26.1%。音体美等课程的双语教师寥寥无几，多数学校根本没有英语和信息技术“双语”教师，“发课本、不上课”，远离现代教育；不少学校甚至缺藏文教师（如共和县在学校布局调整后藏文教师缺编104人）。一些课完全不上或只在部分年级上，学生从牧区转学到城镇，或从州县转学到省会，学习就无法衔接，不到高中就陆续辍学、弃学或被淘汰。一些学校视师资增减课程，因此各地各校课程不同步，牧区学生因统一考试升学而吃亏。
3.教师的专业和双语能力差。2000年，各州民族师范统一撤销（玉树保留有大专部）、有的甚至改为中学，之后中小学师资来源“去专业化”而趋于多样化。于是，有的人把教师当成求职谋生之道，考教师资格上岗聘用，却连师范专业基础知识都不具备，甚至不会备课；一大部分教师没有“双语”能力，一部分汉族教师根本不懂藏语，而另一部分藏族教师汉语水平差，在教学实践中难以应用双语（不管是教学语言还是辅助教学语言）开发学生智力，影响学生便捷、有效地接受知识。据专业部门调查，全省藏族中小学8,752名教师（其中专任6,510名），兼通两种语文仅占40%（主要是不懂藏语）。海北藏族自治州刚察县民族中学共有56名教职工，只有35名专任教师，其中能用藏语汉语进行双语教学的只有5名。学校布局调整后具有一定代表性的海南藏族自治州共和县民族中学169名专任教师中，除9名藏语教师，兼通双语的教师只有45名，仅为30%左右。在散杂居地区更为严重，如化隆县雄先藏族乡14个行政村的7所学校，严重缺乏藏语教师，很多学校没有开设藏语文课，其中中心小学14个班级只有2名藏语教师。在海东的华锐、卓仓和西宁的滚本、东科尔、赛科等藏族部族聚居区，情况更为严重。
4.教师培训严重滞后。有的地方没有培训资金，有的学校教师不足而派不出任课教师，多数牧区教师上岗十几年，没有接受过一次培训，专业知识有限，教学观念陈旧、僵化，教学理念落后，教学方法刻板、雷同，对新教材理解不深，教学辅助参考奇缺，影响教学效益。
5.教师待遇差，队伍极不稳定：牧区人口总量小，教师评定职称相应较难，名额受限，不少县没有一个特级教师，挫伤了教师的积极性、上进心；牧区学校条件艰苦，生活单一，与现代社会几乎隔绝。除了少数责任心强、觉悟高的，有些教师则得过且过，耽误学生，家长意见纷纷。玉树职业学校承担青海民大大专班授课任务，老教师、老专家、研究生不少，教师职称却套用中学系列，没有一个正教授，加上条件差、环境恶劣，骨干教师难以留住。在玉树全州专任教师中具有高级职称的仅占9％。
6.合格汉语教师严重缺乏。根据藏区实际，国家组织人力为将汉语作为第二语言的学校编写汉语教材，实行少数民族汉语水平考试等，富有科学性、时代性、前瞻性。但全省无一所高校设少数民族汉语教学专业，牧区学校缺乏汉语教学环境和教学方法，教师也几乎没有接受过汉语教学培训，基本上不掌握少数民族汉语教学的特殊性、规律性，“懂汉语教汉语”，“汉语好教汉语”，或“汉族教汉语、藏族带双语”的现象司空见惯。这导致牧区学生不论接受哪种模式的双语教育，汉语水平都很差。有的学校把学生汉语能力低下的原因，归结到非语言类课程的教学语言上，不考虑汉语教师、汉语教学、学生汉语能力培养等问题。除了共和县民族中学曾开展过如何面向藏族学生教好汉语的观摩课外，调研组实地调研的学校的教师中，没有一名以汉语作为第二语言的合格的教师专业毕业生，小学管理层和教学层都基本上不懂“汉语教师”专业和（中文系）汉语言文学专业的区别。
7.教师对自身的要求不高。学校内部的教师管理制度不健全，奖惩不明。学校忙于应付琐碎事情，教师管理松散，得过且过，导致中小学教师责任心不强，应付教学。有的教师教书几十年没有备课教案，更不用现代多媒体手段等。
8.对双语教学和双语教育缺乏科学理解和正确认识。语言学界、教育学界普遍认为“双语教学”和“双语教育”是两个不同的概念。“双语教育”是指多民族国家或地区实行的运用少数民族语言和主体民族语言这两种语言的教育，它涉及整个教育这个大系统，有政治、经济、文化、教育体制、教材改革、学制、升学、就业等方方面面的问题。目前，多数藏语汉语双语学校已经跨入藏汉英三语教育阶段。“双语教学”则是指在语言课以外的其他各门非语言类课程的教学中，将两种语文充分结合起来，分别作为主要教学语言和辅助教学语言的教学形式，它是教学语言方面的问题。而在青海多数地区和学校，对这些专业概念至今不能严格区分，甚至存在把双语教学与汉语教学相混淆、把一般民族学校与双语学校相混淆、把语言类课程的作用和非语言类教学用语的作用相混淆等怪现象，背离教育科学规律，影响了学校设置、办学形式和农牧民子女的升学就业。
(二)办学模式影响双语教学的质量
以前，青海省设置的是以行政区划为基础的“小而全”牧区办学格局，学校规模偏小、办学成本高、办学效益低、教学质量差，教育资源浪费严重。2007年的青海校均规模，小学195人，初中244人，高中762人，同期西部分别为341人、939人、1,408人。2008年，农村牧区在校生小足50人的小学和教学点1037所。其中海南州，在校学生50人以下的中小学116所，51人到100人的89所，分别占该州学校总数的31.18％和23.92％。仅贵南县就有村级小学64所，在校学生50人以下的34所，51人到100人的11所。学校布局调整成为教育发展和改革的重要环节。为此这两年投入很大，2010年青海决定筹措76亿元，利用三年时间完成学校布局调整和校舍安全工程建设。但这也引发了新的矛盾和问题。
1.学校规模不断扩大，教学和日常管理却难以到位。2006年以后，全省加快学校布局调整，农牧区学校从分散、小规模，迅速向集中、超规模转型，学校学生多上千人，如西海寄校的小学生达1,140人，共和县民族中学的初中生达2,341人，海南州第一民族高中的高中生达2,637人。共和县调整后的13所双语中小学，平均每校约820人，每班约52人。门源县寄校按调整计划，将扩建为有2,947名小学生的学校，其中仅寄宿生就将达2,564人。学校规模猛扩，但教学、食宿、安全、卫生等方面管理经验不足，管理能力、方法等难以跟进，造成新的矛盾和困难。教师们反映：“以前是教师，现在是保姆、陪护、管理员、保安。”各地至今无学校的规模、班次和学生人数等方面的规定，没有适合学校管理、教学水平和能力的办学标准。
2.学校不断集中，难以适应牧区生产生活方式。农牧区人口总量小，产业结构单一，生活方式简单，人们居住分散，且山大沟深，成为学校布局调整的客观基础。学校布局调整一刀切，“州办高中、县办初中、乡办小学、村办学前班”，没有自理能力的孩子过早离开父母、离开家庭、离开出生的自然环境和社会环境，与家庭教育、村落社会教育和本土文化隔绝了，缺乏父母家人的感情和亲情教育，在学习、思想、言行、生活等诸多方面产生不适，厌学、辍学成为常见现象，这不利于普及教育、巩固成果。为了保证孩子“上好学”，部分牧区老人进城陪读，成年人放牧谋生，一方面学生隔代教育、放任自流、娇生惯养，另一方面家庭生产生活负担增加，产生所谓的“返盲返贫”现象。海西州都兰县教育资源整合，三个乡的蒙古族小学和热水、沟里两乡4～6年级藏族学生撤并到县民族中学，导致了学生辍学率明显提高、民族学校在校生人数开始减少的直接后果。
3.各类学校随意合并，管理水平和教学质量难以到位。有的民族学校、双语学校与普通学校合并，合并后学校规模扩大，班级增多，生源结构复杂，学校管理单一化、成本降低，但各类班级的教学要求、教学进度、课程设置都有所不同，教案备课、考试督导等要求不同，或者学校对某些课程的偏爱、照顾各不相同，一校内部难以协调处理这些问题，教学质量难以提升。同时，由于双语教学模式、教材用语、教师能力等不同，不同模式间的学生差距拉大，影响分班、教学和家长评价。如都兰县民族中学藏族、蒙古族在校生1,478人，基本上都是牧民子女，蒙文班实行“一类模式”(蒙古语为教学语言)，藏文班实行“二类模式”（汉语为教学语言)，而蒙文班教学效果和升学率一直优先（2009年报考大学的蒙古族学生90人、藏族学生15人，其中上线蒙古族学生50人、藏族学生6人），藏文班则进步缓慢，年级越高，人数越少。
4.缺乏科学的评估指标系统，学校布局调整和双语教学的政策存在随意性。根据全省规划，到2012年，全省中小学将从2009年的2,545所调减到1,127所， 调减率为54％。而这些调整，是通过教育行政部门的文件和领导讲话来确定的，只要县教育局、乡村干部群众同意，学校就被纳人调整规划，各地几乎没有严密的、专业化的、科学的考察、论证和评审程序，工作随意性比较强，甚至对农牧文化背景、生产生活习俗等差异，民族乡村的特殊教育需求等未作考虑。一些民族学校、民族乡村的合法权益和合理需求被忽略，如海北州计划通过学校布局调整，将2009年的193所中小学调减至39所，调减率高达80％，而调整后，全州11个乡将不存在小学，其中包括海晏县哈勒景和门源县皇城2个蒙古族乡(即海北州仅有的2个蒙古族乡将不再拥有1所小学)。同时，调整中，不同类别学校的合并、管理制度、教师配置、双语师资准人、多语种教学特殊设备和辅助条件、班额标准、学生双语能力测试及其分班、双语课程和环境创设等方面，普遍缺乏科学、有效的评估指标体系，调整可行与否、科学合理与否，皆以行政部门和投资部门的意愿为依据。
5.用行政手段随意转换教学模式，影响了教学衔接。有些地区的教育行政部门，既不注重教育环境、教学条件以及学生语言经历和能力的差别，也不尊重现有师资队伍的能力和实际，通过行政手段改变教学模式，影响了教学衔接。如海南州共和县民族中学是一所规模较大的寄宿制民族中学，原有在校生650人，初中每个年级各2个班，高中每个年级各3个班，生源主要来自5个牧业乡、4个农业乡及县城。其非语言类课程使用汉语授课，单设藏文课，造成来自牧业乡小学，原本接受藏语教学的学生根本不能适应课堂用语，成绩直线下降，个别学生被迫辍学的后果。这也导致了部分地区少数民族现代人才脱离本民族发展需求的问题。一类模式学生汉语水平偏低，“民考民”升学专业面窄，就业渠道狭窄；二类模式地区的学校民族语文水平低，教学质量又竞争不过周边普通学校，升学录取比例逐年下降。
(三)牧区双语教育整体发展滞后，一些问题带有特殊性
牧区双语教育，除了教育基础设施薄弱、办学条件差、教育资源分配遭受不公、发展不均衡等外，还在资金、发展速度、地方参与度以及政治影响等方面具有特殊的突出问题。
1.资金短缺，教学设施严重不足。随着“两基”攻坚，青海牧区义务教育阶段学生新增7.26万人，约需128万平方米校舍，加上学校布局调整，综合实施“寄宿制学校建设工程”，需建设面积233万平方米，共需投资59亿元。全省校舍危房面积大，仅牧区就有23万平方米，主要分布在青南六县。多数寄宿制学校没有洗澡设备，卫生条件差，容易传染疾病，家长不放心。牧区基本没有教师周转房，教师生活难、不方便，子女上学难等难以解决，教学受到影响。寄宿制学校教师周转房人均35平方米，共需50万平方米，总共需投资9.96亿元。中小学“三室”建设严重滞后，仪器设备普遍缺乏，全省实验仪器达标比例，小学的自然为19.25％，初中的理科为16.01％，牧区远低于全省平均水平。另外，全省双语教育信息化工程缺口资金7．4亿元，等等。果洛州2005年在校生1.5万人，“两基”普及后今年达3.1万人，但各项经费尤其是校舍等没有增加，增加了学校的困难和家长的负担。
2.双语学生“民考民”升学渠道狭窄，就业门路不宽，自身适应性不强。随着牧区教育发展，“民考民”考生人数逐年增加，但招生计划总盘子中“民考民”招生计划数量有限。与普通考生相比，“民考民”考生上线率、录取率都长期低于普通考生20％左右，而2009年和2010年，“民考民”考生双语类本专科升学率只有25％左右，而同年普通考生升学率达80％以上。而且，招收“民考民”考生的高校及专业极为有限，很多高校并不招收民族语学校毕业的考生(不过，中等专业技术学校的招收规模很大)，主要是几个民族院校的双语师范、藏语文和藏医专业在招收，供“民考民”考生选择的专业不足普通考生可选择专业的10％，这引起了一些家长、社会人士包括人大代表和政协委员的高度关注。2005年，增加了20％的“民考民”考生招生计划，专业多是大专和高职，但仍不能满足考生的愿望和需求，双语学生无学可上、上不了好专业的问题依然存在。同样打破了传统“统招统配”就业形式、人才选用机制逐步市场化的民族地区，虽然人人有公开竞争的机会，但实际操作中不免产生不公平现象，尤其是没有上过好大学、好专业的双语毕业生，依然就业无门，更难适应现代社会。青南藏区人均受教育年限只有4.5年，比全省人均受教育年限少2.78年，比全国少4年。
3.双语工具书、辅助教学资料和课外读物奇缺，影响教与学的质量。以汉语作为第二语言的教学辅助资料、课外通俗读物和工具书普遍严重缺乏，没有一所学校的学生配有双语词典等工具书，甚至一些专科教研室也没有双语对照词典等有用的工具书，使得作为第二语言的汉语在藏区的教学水平较低，不少藏族学生到了初中、高中，汉语应用能力依然很差，其至不能撰写日常公文或应用文，也基本不能阅读汉文书籍。这阻碍了汉文化在藏区群众中的传播，更阻碍了汉藏两大民族之间的相互交流、交往和了解，同时对藏语人群接受现代文化知识，享受现代信息科学技术成果，扩大藏区的对外开放和交流造成了一定的影响。
4.省内区域间双语教育发展不均衡。经济社会发展越滞后，社会发育程度越低，教育发展则越缓慢，全省城镇教育优于农村，农村教育优于牧区，环湖和黄南牧区教育优于果洛、玉树。海东地区藏语汉语双语教育，循化成绩显著，化隆这两年才起步，但其他各县和西宁所属的藏族乡村，因多在山区，双语教育名存实亡，尤其多数学校没有配备民族语文教师，乡、村开展的双语教育也无法在初中、高中得到衔接。在六州中，黄南州、海南州双语教育效果明显，双语人才遍布全国，甚至走向国际；海北周和海西牧区双语教育则长期质量不高；果洛州、玉树牧区双语教育发展很慢，20lO年“特岗”聘用教师，果洛州招录143名，本地籍者无1人，玉树州聘用小学教师176名，本地籍者只有10余人。加上民族地区双语学校和普通学校的办学形式、层次、水平完全不一样，却实行基本相同的加分照顾政策，导致好多学校录取名额被教育相对发达的州县的学校所占用，分配给一个地区的名额又依次被“隐形高考移民”、外来学生、在本地注册后在外就读学生、城镇普通学生所占用，民族学校高中毕业生难以进入重点高校。
5.学校结对帮扶无实质进展。班玛县江日堂寄宿小学与西宁市古城台学校结对帮扶，但由于两校的课程设置、教学内容等完全不同，帮扶几乎没有产生什么效果。其他结对帮扶多与此类同。
6.民族自治地方难以根据本地基础和需要发展教育。青海各自治地方多为藏区，但各自治地方的生产类型和自然环境各异，经济发展不平衡，教育发展更不平衡。有些地方反映，民族自治地方的自治权在教育领域的应用和国家上级机关、个别部门的行政命令和指示有冲突，自治州一级连确定教师岗位编制、笔试、面试的机会都没有，非教育行政部门录用的教师连起码的师范教育背景、双语教育基本知识都没有，无法适应民族地区双语教学岗位的需要。
7.玉树作为青海唯一的藏语康巴方言区，双语教育具有特殊困难。玉树州地理位置独特，藏族比例高达97.9％，是全国少数民族人口比例最高的自治州，也是青海省内宗教人员最多、国外藏胞最多的自治州。作为青海省内唯一的藏语康巴方言区，玉树的双语教育质量问题更加突出，全州一直采取单设藏文课的“二类模式”，除了城镇的学校，其他牧区学校教育吸引力很差，群众满意度很低，有的乡村学龄儿童入学率只有40％左右，教学质量也长期偏低，2007年至2009年的高考上线率徘徊在30％左右，其中“二本”上线率仅为10％。而2010年，玉树的驻寺僧尼则达23,017名，约占全省僧尼的一半，占全州总人口的7.1％。
8.一个地区双语教育越差，入寺儿童就越多。有些地方“读书无用论”抬头，地方政府推行强制性义务教育政策，主要通过罚款等强硬手段完成“两基”任务，果洛州甚至将全部在寺学龄儿童强行带入学校，不入校学龄儿童的家庭则被大额罚款。我们在调查时，班玛县民族中学正在开展“两基”验收，在教学楼下碰到一名小僧人，连自己是哪个班级的都不知道。一部分家长和孩子则千方百计入寺接受传统教育或诵经谋生。经全面核实，2009年全省实有驻寺僧尼达46,151人，其中18岁以下的高达7,629人。尤其是僧尼数量占全省僧尼数量的一半、教育普及率低的玉树，在寺未成年人达3,575人，而且汉语、英语课单设，其他课程采用藏语教学的寺院自办学校不少，调查发现的8所寺办孤贫学校就有529名学龄儿童。这些学校层次不高，师资不够，“身份不正”。在囊谦县某乡，公办学校生源不足，寺办学校却人满为患，该县康国寺还有数十个小孩分班学习学校教材和宗教课目。
三、对策建议
民族教育的发展由经济基础、社会环境、心理因素和教育教学现实等条件决定的。民族教育政策是民族政策的一部分，各级政府应当为各民族人民平等享受教育积极创造条件，提供平等的教育途径，确保全社会有公平、良好的教育。而全国教育工作会议的召开和教育规划纲要的颁布，是中国教育改革发展史上一个新的里程碑。会议及纲要把民族教育作为今后十年我国教育发展的八大任务之一，注重强调少数民族双语教育，这有特别重要的意义。目前，青海省基本上按照“坚持方向、依法有序，因地制宜、稳步推进，遵循规律、尊重意愿，积极引导、创造条件”的原则，依法稳妥推进双语教育。围绕这一原则的贯彻落实，现提出如下建议：
(一)把握特色：落实自治权，坚持制度创新，有序、稳妥地推进牧区双语教育
中国各种类型的牧区，经济发展水平、社会发育程度、民族宗教文化背景、语言环境等各异，各自治地方要根据当地环境、群众意愿和面向未来的教育需求，落实设置学校、确定办学形式等法律给予的权利。
1.支持民族自治地方发展符合当地实际和需求的双语教育。中国民族地区类型多样、环境多样，发展水平和文化传统各异，应当避免搞“一刀切”、走“一步棋”、成“一个样”，而应从经济社会基础、发展水平、教育需求出发，分类指导、分区规划，分步实施、积极推进，建立多层次、多结构、多类型、多功能的适应性强、特色突出的双语教育体系，以保证民族教育“统筹兼顾、因地制宜、突出重点、整体推进”，全面提升双语教育发展水平。要提供诚信服务，采取有效措施，鼓励少数民族居民参与教育决策，包括吸收本土专家、家长和学生参与各层各级教育的决策和评估，提高其参与民族学校的规划、发展和评估的程度，提高其在教育决策中的参与程度，给地方政府和基层群众更多的自主权。为提高群众参与度而提供专门的教育和培训。少数民族语文是民族自治地方各类学校的教学条件之一，除了双语学校，民族自治地方各类学校均须开设当地民族语文课程。要把改革教育管理方式作为决定性步骤，扭转学校的行政化、官僚化趋向，加快民族学校管理工作规范化，真正提高民族学校的管理能力，提升民族学校的教育质量。
2.立足双语化程度，稳妥推进双语教学。在信息、网络和交通高度发达的今天，由于不同语言人群的直接接触，地区性、社会性的双语存在于各种不同社会制度的国家和地区中，可以说这是一种普遍的社会现象。受社会性质、社会条件、社会发展水平等不同因素的影响，世界各地的双语发展也同样具有不同的特点。中国处于社会主义初级阶段，是一个多民族统一的国家，少数民族分布区域广泛，多数地处偏远地方，远离城镇，尤其是牧区，经济社会发展缓慢，人员往来和交流较为有限。在这样的社会、经济和政治背景下，我国双语发展具有自身特点，而不同的省区、不同的民族情况又各不相同，具有社会主义时期双语发展的特点。目前巳形成了这样的认识：（1）社会主义制度从根本上消灭了阶级压迫和民族压迫，实现了各民族之间的大团结，民族教育的普及、民族交往的密切、经济文化的开放，为双语的发展创造了前所未有的条件，民族地区双语程度大幅提高；（2）语言本身的变化是缓慢的，语言使用的变化也具有这个特点，而社会主义时期双语的发展也同样具有缓慢性的特点；（3）双语化同一个地区的开放程度密切相关。我国各民族发展水平不一，居住地域不一，教育发展速度和水平不同，尤其在藏区、牧区，很多学校开设汉语课只有一二十年，且不成系统。因此，要在短时间内在民族地区全部实现双语化，是不现实的。关键要从民族地区的实际情况出发，根据民族地区双语发展变迁的需求和趋势，以及双语发展的缓慢性和渐进性特点，立足民族文化传统和语言使用环境，制订符合实际的措施和办法，稳妥推进双语教育。
3.扶持和发展具有民族自治地方特色的牧区职业教育。果洛州吉美坚赞中等职校，教学方法独特，学校影响较大，其畜牧、乳制品、藏英等专业，深受藏区学生欢迎，报考学生逐年增加，2010年计划招生200人，报名人数则达1,300多人。这类学校在六州藏区还有不少，包括语言文字、工艺美术、技术技能、传统建筑、藏医药等专业．只是由于政策不明确，学校身份不正，教师队伍不稳定，教师职称、待遇无规定，办学不规范。应当给予相应的教育补贴，鼓励民族自治地方立足本地，切合实际，发展特色民办教育，服务群众，服务地方经济社会发展。
4.积极探索学校教育和寺院教育相协调的新模式。宗教文化在历史上一直是藏区社会的主流文化，是藏族传统文化的核心和重要组成部分。藏民族优秀文化的传承和发扬始终离不开藏传佛教文化，而恰恰是藏区的寺院教育贯穿了藏区文明传承、传播和弘扬的整个历史发展过程，而在社会主义初级阶段，寺院教育继续长期存在也是客观现实和必然趋势。一些民办学校将寺院教育中的背诵习惯、辩论传统和思辨模式引用到课堂教学中，很受学生欢迎。一些地区依靠宗教界上层人士，让其宣传现代文化教育的重要性，兴办地方现代民族教育，积累了不少经验。从另一方面看，在现代科技日新月异的今天，寺院教育的局限性也是明显的和需要注意的。在藏区的教育实践中，需要处理好学校教育和寺院教育的关系，既不能用学校现代教育诋毁和推翻寺院教育，也不能拿寺院传统教育干扰和阻碍学校教育，而是要在确保学校教育的独立性、普及性和大众化的同时，积极主动地探索二者相协调、相结合的途径，使二者互取精华、有序发展。
(二)瞄准关键：创新思路，下大力气解决双语教师的数量和质量问题，全面提升教育教学水平和层次
教师问题不解决，双语教育改革和发展就可能架子大、投入多却效果差。
1.统一解决教师编制。鉴于民族教育的特殊性，由国家统一解决青海的双语教师编制7,200人。招收双语教师，跟招收一般教师是有差别的，双语教师需要掌握双语，这是个前提。
2.灵活教师聘任调配制度。允许民族自治地方(包括州、县和民族乡)自行定编聘请地方教师(不占国家编制)，解决双语教师数量不足问题。部分课程按国家要求设置，但如果缺乏双语教师的话，可动用本校的公共经费聘用临时代课教师。
3.建立牧区双语教师轮训机制。制订“双语师资素质提升计划”，全省现有8,000多双语教师，由教育部、国家民委所属院校和省、州采取骨干进修、集中短训等形式，分层次、分课程、分地区，每五年轮训一次。针对校长、教务处长、学生处长、双语师资、汉语教师等，开展不同层次的全面培训和常年在职训练。
4.实行双语教师准入制度。民族学校招收藏汉英三语课程以外的非语言类课程双语教师，要同时进行国家通用语言文字和民族语文资格考试，而汉语教师要取得用第二语言教学的“汉语教师”资格。现有的双语学校非语言类课程任课教师，在教育行政部门限定的时间内通过双语能力和学科专业的培训，合格后方可上岗。
5.加快双语教师培养。牧区双语教师缺编严重，随着中老年教师逐渐退休，双语师资还将继续成为关键问题。民族类、师范类高校要针对双语教师需求，实行免费教育，扩大理科、信息技术、英语和音体美等各科双语生的招收，其他各院校及其专业继续定向培养预科毕业的“民考民”学生，以调整双语教师的专业结构。
6.培养合格的藏区汉语教师。在国内，以汉语作为第二语言的教师的培养已经积累了初步经验。应依托具有“汉语”教师和第二语言教学专业的高校，或者与省内大学、各州职业学校合作，定向培训、培养符合第二语言教学专业要求的“藏区汉语”教师，遏制汉语教师不会教、藏族学生学不好的恶性循环。
7.提高教师待遇。教师待遇包括工资待遇、绩效奖励、周转住房、子女上学、职称评定和晋升等方面，尤其要突破制度性、地区性的职称限制措施，制订符合牧区实际的教师流动交流机制及其落实措施，使骨干教师留得住，优秀人才愿意来。
8.加强教师队伍的职业化管理。实行教师职业资格动态(认定、聘用、延长等)管理制度，推行校长聘任制度，随时淘汰不合格的教师和学校管理人员，保证教师和学校管理人员充满责任感和活力。
(三)夯实基础：加大投入，推动牧区学校硬软件建设，确保城乡和农牧区教育均衡发展
均衡发展是牧区双语教育跨域式发展的选择。城乡、农牧区教育发展不均衡，主要表现在牧区自身经济能力弱，投入不足，硬件设施长期滞后，学生不能享受现代优质教育资源方面。
1.增加民族教育投入。民族地区财政困难，各个领域与发达地区的差距不断拉大，教育领域更是如此，这严重影响了社会公平正义。中央政府应确保各地、各级、各类学校基本同步发展，以缩小教学条件的差距。在具体实践中，既要缩小城乡教育差距，也要缩小藏区各地的区域问教育差距，尤其在寄宿学生补助等资金补贴上，应对青南14个纯牧业县、其他牧业县和半农半牧区的寄宿制学校同等对待，避免因行政区划不同造成新的不平衡。
2.加强学校硬软件设施建设。校舍、现代教学设备(语音室、教室投影仪器、信息技术设备)、远程网络教育(包括双语教学的网络资源建设)、信息化建设、教师周转房、师生洗澡场所(防止集体传染病，培养卫生意识)、体育设施和民族文化设施等，要不断提高建设层次和水平，为学校适应现代教育创造条件。
3.加强双语工具书、教学辅助资料、课外通俗读物和双语教学网络等共享资源的建设。培养学生使用汉文、阅读汉文书籍的习惯。促进藏汉文化的交流，引导藏族学生享受现代信息科学技术成果。以小学每五人一本、初中每三人一本等标准，配备日常性、专业性和练习性的双语工具书。中小学图书阅览室，除了各种单语版书籍资料，更要有目的地购置藏语汉语双语版课外通俗读物。宣传、教育、民族、新闻出版等部门要资助开发此类急需图书。
4.扩大高中以上双语学生的交流。投资建设内地高校、高中、职业学校的藏语汉语双语班，推广各类双语生插班进修的做法。支持省内西宁、海东等教育资源较好的地区建十二年一贯制双语寄宿学校。
5.结合玉树地震灾后重建，批准成立青海民大玉树民族师范学院。玉树州政府提出将青海民族大学藏学院玉树大专班、民族职校、卫校等合并，成立独立的师范类地方分院(隶属青海民族大学)，重点培养掌握本地方言的双语教师，这在现实上需要、发展上需要、政治上必要。其各项主要指标要基本达到国家《普通高校学校设置暂行条例》规定的标准，建议归口国家民委所属院校进行建设。
6.丰富学校对口帮扶的形式和内容。提升西宁市区中小学和牧区中小学对口交流的层次和水平，制订发达地区学校和牧区学校结对帮扶计划，落实对口支援学校教学和管理工作的常年化、机制化、务实化，为牧区学校管理和教学的发展注入活力。
7.为教育本土化发展提供资金支持。制订教学本土化计划，允许不同地区在安排教学科目时具有一定的自主性和灵活性。同时开展“本土文化进校园”活动，积极编写本土教材，制作本土知识教学软件和辅助读物，并使之机制化，让学校教育更符合本地自然生态环境和人文生态环境，提高学校教育的吸引力。鼓励历史、政治等课程以外其他课程的自编教材、校本教材的编著出版和推广总结。
(四)务实创新：树立新时代教育理念，提高教育质量和效益，确保城乡农牧区教育统筹发展
双语教育必须适应多元文化共同发展的多民族统一国家的需要，排斥通用语言文字和当地民族通行语言文字中的任何一种的单一化倾向，甚至忽略国际通用的外语，都是不符合时代发展潮流和多元文化共生理念的。教育的时代性在于理念的创新。
1.探索推行现代多语种教育，并使之制度化。适应推进藏区跨越式发展的总体战略部署，在师资力量足够、条件成熟的学校，提倡多语化背景下的多语种教育，探索、推行以语言能力培养为中心，“精化母语、强化汉语、优化外语”的三语教学模式，藏语、汉语、外语三门语
言的教学同步有序发展，培养“竞争有条件、出去能适应、回乡用得上”的时代性多语人才。适应全球一体化、信息化的时代要求，确保所有牧区双语学校配齐各科教师，按统一规定开设外语(从小学三年级开始)，并均衡开设信息技术、实验、音乐、体育、美术等各门课程，弥补学
科缺位。以开发双语产品为重点，发展中小学现代远程教育工程。
2.树立多语言和谐理念，鼓励民族地区各类人才提高双语能力。区域性的语言环境，体现了该区域的民族关系和语言关系，对民族语言的使用和发展具有双重作用，也就是说既有制约、平衡关系的作用，也有促进的作用。为此，坚持人类和谐共处原则，既要强调推广强势语言，也要强调保护和发展弱势语言，而其关键，就在于树立多元文化的基本理念，为保持多种语言和谐发展创造条件。少数民族积极学习汉语，外来人员积极学习当地民族语，形成和谐的语言生活，促进社会和谐。把少数民族语文作为在民族自治地方就业的条件之一，增加散杂居地区双语人员就业岗位。
3.尊重当地语言环境、语用习惯、学生语言能力及家长意愿，确保双语教学的质量和效果。课堂教学语言的选择与牧区语言环境、当地语言生活和文化传统、学生语言能力等有关。如玉树州长期以汉语为教学语言，但牧区缺乏汉语环境，家庭和农牧区用语为藏语等，其教育质量、教育普及等各方面，远不如主要以藏语为教学语言的海南、黄南。要采取相对稳定的措施，确保双语教学积极稳妥地发展。
4.坚持科学、适度的原则，稳步推进教育资源整合和学校布局调整。要以藏区实际为基础，以学生需求为核心，适度集中，灵活办学，不可贪大求全，盲目扩建学校。调整后的学校规模要适度、适当。为此，应制订相应的规模标准作为“控辍保学”的必要手段，确定在农村或牧
民定居点，班级学生人数在25人左右的小学保留，班级学生人数在l 5人左右的初小教学点适当保留，避免大校大班无限扩张，遏制教学质量逐年下降的趋势。在教育相对发达的北京，为保证学校管理，近期提出小学每个年级设置4个平行班，每班最多40人，每校最多24个班的管控措施。这些经验值得借鉴。
5.认真解决生态移民的子女教育问题。正视城镇化步伐和生态移民、牧民在城镇附近定居等趋势，建立与民族地区城镇化进程和人口流动相适应的学校教育增长机制，制订生态移民子女入学、升学和就业的特殊政策，确保那些“失去基本经济基础”的移民后代学有所用，生活有保障。
6.弥补家庭教育、社会教育和本土文化的缺失。要树立以人为本的理念，通过家庭活动日、民族文化进校园、本土教材和社会课程开发等多种形式，探索学校、家庭和社会教育有效互动的新途径，提高学校教育的吸引力，巩固学校教育发展成果。
7.加强多语种教育和少数民族双语教学的研究。双语教学科研滞后，只有感性的经验，没有理性的科学总结和思考，模式转换、教学方法等较为随意，是民族教育收效甚微的一个关键。要研究城镇、农村、牧区、散杂居地区等不同类型地方以及环湖、青南、青海东部等不同区域内少数民族群众的不同现状和需求，进行多方面、全方位的双语教学试验，分层次、分地区召开多种双语教学研讨会、交流会、观摩会，积累经验，提升理论，并以此制订和实施符合实际的双语教学政策。要建立和完善科学的双语教育考核和评估指标体系、教育教学用语用材监测体系，积极探索，深入研究，慎重、稳步、科学地推进双语教学。
(五)突出效益：制订、实行适合双语学生升学就业的积极的高考招生政策，让双语教育成果真正惠及农牧区非汉语家庭子女
双语教学最终的成败，跟毕业学生能否享受优质的高等教育有关。有些家长埋怨双语学生“读书无门”，其责任不在学生，而在于高校招生政策和策略，关系教育的公益性、公平性。
1.单独划分，单独招生，拓宽双语学生的升学渠道和就业门路。借鉴新疆、西藏、内蒙古等地专门在高校招生中给双语生单独下达招生计划的做法，根据青海的民族自治区域现状，采取区域照顾与学校类型照顾相结合的办法，既照顾整体教育水平和层次低的区域，也照顾教育资源整体滞后的“民考民”双语学生。对于前者实行地区差异化的加分政策，对于后者单独划分、单独招生，并确定进入各高校的比例，从而妥善处理地区教育均衡发展与兼顾落后地区的关系。具体是，按照藏语汉语、蒙语汉语双语类“民考民”学生的人数和比例，在高校招生时单独划出适当比例的名额(少数民族汉语水平三级、懂外语)，让更多双语生有机会进人内地大中专院校，增强对汉语世界的适应性。尤其使少数民族定向生、预科生等中“民考民”学生招收总率占百分之五十左右，使国家照顾的少数民族人才适应本族群众、社会文化和发展的需求。扩大民族预科，注重建立专门招收农牧区双语学生的高校双语预科，学生经强化培训后送各大院校。
2.民族院校和民族地区高校扩招“民考民”学生。国家民委所属院校、民族地区高等院校，继续面向民族地区的特殊需求，面向民族地区经济社会文化发展，制订特殊措施，划出一定招生比例招收“民考民”双语学生，分配到各个院系和专业。定向招录、培养“留得住、用得上”的本地民汉兼通急需人才，让全球化和改革开放的成果惠及广大牧区。可减少其他省区院校的普通生交换计划，增招“民考民’’学生，或在交换计划中增加“民考民”招生人数。
3.采取民族加分、地区加分与双语考生加分相区分的办法，保证教育的公平、公正。有的少数民族学生，从小在城市的重点中小学就读，或在外地就读，回乡参加高考，既享受了优质教育资源，高考升学又加分、享受地区性、民族性加分优惠，对牧区学生造成了实质上的不公平，也引起汉族同学的不满。应根据地区教育均衡水平，在坚持地区性加分政策的同时，明确规定各类考生不能在学籍所在地，而只能在实际就读学校参加高考。
参考文献：
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[9]“青海‘两基’工作扎实推进结硕果”，《青海日报》2011-10-08.
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